ВАС върна делото за 3-милионния заем за паркинг под Пеещите в Пловдив

Върховните съдии отмениха определението на пловдивските си колеги
 
Трето отделение на Върховния административен съд върна делото за 3-милионния заем за изграждане на паркинг под Пеещите фонтани в Цар Симеоновата градина в Пловдив. Върховните съдии отмениха определението на Пловдивския административен съд от 8 ноември 2013-та, с което те оставиха без разглеждане оспорването на областния управител Венцислав Каймаканов срещу решението за теглене на кредит за реконструкция на парка. Тогава магистратите приеха, че оспореното решение на Общински съвет Пловдив не представлява административен акт, тъй като не засяга ничии интереси или  правна сфера  и поради това не подлежи на контрол нито от областния управител, нито от съда, а само от сметната палата. Съдът още отказа да  се произнесе по законосъобразността на  оспореното решение на Общински съвет Пловдив, тъй като е приел, че е извън правомощията му да го контролира. Не така мислят върховните съдии от ВАС обаче. С определение №334 от 11 март, в закрито съдебно заседание председател Йорданка Костова и членовете Жанета Петрова и Искра Александрова решиха, да отменят определението и да върнат делото в Пловдив за продължаване на съдопроизводствените действия по него.

Върховните съдии посочват, че контролът се осъществява от Сметната палата, но само в частта по изпълнение на общинския дълг, но не и в частта законосъобразността на решението, с което се поема той. По тези съображения, обжалваното определение се преценява като неправилно и следва да се отмени, а делото се върне за продължаване на съдопроизводствените действия по него, категорични са върховните.  

С особено мнение в определението се е подписала съдия Жанета Петрова:
Не споделям мнението на мнозинството от съдебния състав на Върховния административен съд, че определението от 8.11.2013 г. по адм.дело №2954/2013 г. по описа на Административния съд – Пловдив е неправилно и подлежи на отмяна.
Административният съд законосъобразно е постановил прекратяване на съдебното производство по оспорването на решение №302 по протокол № 14 от 4.09.2013 г. на Общинския съвет – Пловдив от управителя на област с административен център Пловдив, тъй като решението няма характеристиката на индивидуален или общ административен акт и не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Общинският съвет не е административен орган, извършваната от него дейност по правило не е административна, поради което по реда на Административнопроцесуалния кодекс могат да се оспорват само онези негови решения, които имат характер на индивидуални, общи или нормативни подзаконови актове, както и тези, за които изрично е предвидено, че се оспорват пред съд.
Решението, с което се поема общински дълг, не представлява индивидуален или общ административен акт, тъй като с него не се създават права или задължения, нито непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации или на неопределен кръг. Поради това, че не попада в кръга на актовете, които подлежат на оспорване, съдът не може да се произнася за неговата законосъобразност. С решението се осъществява управление на публични средства, поради което контролът върху възникването и управлението на общинския дълг, както е записано в чл.10 от Закона за общинския дълг, е възложен на Сметната палата.
Съгласно чл.45, ал.4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация в правомощията на областния управител като орган на изпълнителната власт в областта се включва контролът за законосъобразност само на решенията на общинския съвет, които представляват индивидуални или общи административни актове или подзаконови нормативни актове.
Поради това определението от 8.11.2013 г. по адм.дело №2954/2013 г. по описа на Административния съд – Пловдив следва да бъде оставено в сила.

Ето и пълния текст на определението на ВАС:

Производството е по реда на чл.229 и сл. от АПК.
Образувано е по частна жалба, подадена от Областния управител на Пловдивска област против определение № 2974 от 08.11.2013г., постановено от Пловдивския административен съд по адм.д.№ 2954/2013 година. Иска се отмяна на определението и връщане на делото за продължаване на съдопроизводствените действия по него.
Ответникът по частната жалба – Общинският съвет Пловдив оспорва частната жалба по съображения в писмено възражение.
Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява частната жалба като допустима, тъй като е подадена от надлежна страна в рамките на 7-дневния срок за обжалване на определението пред ВАС. По основателността й приема следното:
Административният съд – Пловдив е образувал адм. дело № 2954/ 2013г. по заповед № АК-04-9/ 18.09.2013 г. на Областния управител на област Пловдив, с която е оспорено решение № 302, взето с протокол № 14 от 04.09.2013 г. на Общинския съвет – Пловдив. Иска се отмяна на решението в частта му по т. 2, т. 3 и т. 4.
Решение № 302, взето с Протокол № 14 от 04.09.2013 г. е прието на основание чл. 21, ал. 1, т. 10 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 13 от Закона за общинския дълг (ЗОД). С точка втора от решението на Общинския съвет Пловдив се дава съгласие Община Пловдив да сключи договор за кредит с "Фонд за органите на местното самоуправление в България "ФЛАГ"-ЕАД, по силата на който да поеме дългосрочен общински дълг в размер на 3 000 000 лв., с цел осигуряване на средства – задължителен е собствен принос на кандидата -5% от общо допустимите разходи по проекта допълнителният собствен принос на бенефициента над задължителните 5% представляващи допустими разходи по схемата; допълнителният собствен принос по ПМС 245/09.10.2007г., но недопустими по настоящата схема за реализация на проекти BG161РО001/1.4-09/2012: “Изграждане на зелена и достъпна градска среда в град Пловдив”. В поддотчик към втора точка са посочени-максималният размер на дълга, валутата на дълга, видът на дълга, условията за погасяване, източниците за погасяване и максималният лихвен процент.
По точка трета от решението на Общинския съвет – възлага и делегира права на кмета на Община Пловдив да подаде искането за кредит, да го подаде в клон на Управляващата банка-"Уникредит Булбанк"АД, да подпише договора за кредит и договорите за влог, както и да извърши всички останали необходими правни и фактически действия за изпълнение на решението по т.1.
По точка четвърта, одобрява общата стойност на проекта в размер на 11 098 749.91 лв., който да се финансира със средства в размер на 4 750 000 лв., предоставена на бенефициента (Община Пловдив) безвъзмездна финансова помощ; със средства от кредита в размер до 3 000 000 лв. от “Фонд за органите на местно самоуправление в България”, ”Флаг” ЕАД и със собствени средства на Община Пловдив в размер на 3 348 749.91 лв .
Административният съд е приел, че оспореното решение на Общинския съвет, взето на посоченото основание не съдържа характеристики на индивидуален административен акт, общ административен акт, или на подзаконов нормативен акт. С процесното решение не се създават права или задължения, нито непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси, за които областният управител да упражни правомощията си по чл. 45, ал. 4 ЗМСМА, в който изрично се определя характера на акта, който се оспорва – индивидуален, общ административен акт или подзаконов нормативен акт. Според нормата на чл. 10 ЗОД, Сметната палата осъществява одит върху възникването и управлението на общинския и на гарантирания от общината дълг и използването на дълговите инструменти. В разпоредбата на чл. 18 ЗОД (в редакцията към 04.09.2013 г.) императивно е предвидено, че кметът на общината в 10 – дневен срок от приемане на съответното решение на общинския съвет, изпраща на министъра на финансите с копие до Сметната палата годишния отчет за състоянието на общинския дълг и решението на общинския съвет по чл. 9, ал. 2 от закона, а съгласно чл. 6, ал. 2, т. 7 от Закона за сметната палата (ЗСП), Сметната палата одитира възникването и управлението на общинския дълг.
Административният съд е приел, че оспореното решение в частта му по точка четвърта няма характер на административен акт по см. на чл. 21 АПК, поради което не подлежи на оспорване по реда на чл. 145 и сл. АПК. Решения, които не са израз на властническо волеизявление, а са проява на оперативната самостоятелност на общинските съвети, нямат природата на административен акт. В частта по т. 4 оспореното решение няма самостоятелен характер.
Областният управител, разполагайки с правомощията, регламентирани в чл. 32, ал. 2 ЗА и чл. 45, ал. 4 ЗМСМА, може да ги упражнява не върху всички правни актове, издавани от общинските съвети, а само върху тези правни актове, които имат характер на административноправни. Правни актове (актове, които имат правни последици), които могат да бъдат отнесени и чиито последици рефлектират в други правни отрасли, не могат да бъдат подложени на контрол за законосъобразност по реда на АПК.
Поради горното Административният съд е приел, че решението на Общинския съвет – Пловдив, не подлежи на съдебен контрол по реда на АПК и подадената Заповед № АК-04-9/18.09.2013 г. на Областения управител на област Пловдив е процесуално недопустима. Според съда аргументи за допустимостта на оспорването не могат да бъдат извлечени от Тълкувателно решение № 2 от 16.04.2013 г. на Върховния административен съд, защото в посоченото Тълкувателно решение е постановен изричен дизпозитив, касаещ допустимия съдебен контрол на акт на Общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА.
Обжалваното определение е неправилно.
В Закона за общинския дълг (ЗОД) е разписана подробна процедура, която се следва при поемането на общински дълг. По аргумент от чл.8, ал.1 от ЗОД поемането на общински дъл е в резултат на сключване на договор, но след приемане на решение от Общинския съвет за поемане на дълг, което следва да има задължителни реквизити (чл.17 от ЗОД) и което се следва от провеждане на процедура по реда на Закона за обществените поръчки за избор на финансова институция, която да осигури финансирането (чл.17, ал.3 и чл.19 от ЗОД), с изключения на случаите, когато проектите подлежат на финансиране от "Фонд за органите на местното самоуправление в България – ФЛАГ"ЕАД (какъвто и настоящият случай) и от други два посочени фонда.
Решението на Общинския съвет е резултат от съблюдаването на законоустановена процедура, която стартира с предложение от кмета на общината за поемане на общински дълг (чл.18 от ЗОД), което следва да отговаря на определени условия (чл.14 от ЗОД) едно от които е проектът, който ще се финансира да е от полза на местната общност, както и към него да има определени приложения (чл.14, т.2, т.3, чл.15, ал.3, изр. последно); предложението от кмета трябва да се предхожда от оповестяване и обсъждане на проекта от местната общност. Самото решение на Общинския съвет следва да има определено съдържание (чл.17, ал.1 от ЗОД) и да е прието при определено мнозинство (ал.2 на чл.17) или след провеждане на местен референдум. Приемането на решението на Общинския съвет за поемане на общински дълг освен наличието на определени предпоставки изисква и отсъствието на определени предпоставки (чл.17а, ал.1 от ЗОД и §2, ал.1 от ПЗР на ЗОД).
Следователно, поемането на общински дълг е резултат от осъществяването на сложен фактически състав. Съгласно чл.6 от ЗОД източници за обслужване на общинския дълг са собствените приходи на общината, общата изравнителна субсидия и държавните трансфери за делегирани от държавата дейности, без тези за екологични обекти, за инвестиционни проекти в случаите, когато няма неразплатени разходи за тези дейности, които съгласно чл.6, ал.1 от Закона за общинските бюджети (отм.) и чл.45, ал.1, т.1 от Закона за публичните финанси са част от приходната част на общинския бюджет, чрез средствата от който бюджет се финансират дейности, които са в интерес на местната общност. От друга страна, съгласно чл.9 от Закона за общинските бюджети (отм.) плащането на главниците по общинския дълг се предвижда в частта за финансирането на дефицита, а съгласно чл.40 от Закона за публичните финанси, дължимите суми за лихви и погашения по главниците по общинския дълг съставляват приоритетно задължение на общинския бюджет. Следователно, решението на Общинския съвет за поемане на общински дълг пряко влияе на общинския бюджет, тъй като изпълнението му ще се отрази в приходната и разходната му част. С ТР №2 от 16.04.2013 г. на ВАС по т.д.№4/2011 г. се прие, че съдебен контрол на решенията на общинските съвети по чл.21, ал.1, т.6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация е допустим. Следва да се приеме същото и за решенията на Общинския съвет, които пряко влияят на съдържанието на общинския бюджет, каквото е процесното обжалвано решение. В ЗОД не е изключен изрично съдебният контрол върху решението на Общинския съвет по чл.17 от ЗОД, като то не попада и в хопитезите, предвидени в чл.128, ал.3 от АПК. Обжалваното решение на общинския съвет, с оглед съблядаваната процедура при приемането му, неговото съдържание и форма следва да се квалифицира като общ административен акт.
Не могат да се споделят съображенията, изложени в определенията на ВАС, сочени като съдебна практика от ответника по частната жалба, че контролът в тези случаи се осъществява от Сметната палата. Контролът, който осъществява Сметната палата е контрол по изпълнение на общинския дълг, но не и контрол за законосъборазността на решението, с което е решено поемането му. Следва да се отбележи също така, че сочените от ответника по частната жалба в подкрепа на тезата му определения и решения на ВАС са постановени преди ТР №2 от 16.04.2013г. на ВАС по т.д.№4/2011 година.
По тези съображения, обжалваното определение се преценява като неправилно и следва да се отмени, а делото се върне за продължаване на съдопроизводствените действия по него.
Воден от горното и на осн. чл.236, вр. с чл.221, ал.2 от АПК, Върховният административен съд
ОПРЕДЕЛИ:

ОТМЕНЯ определение № 2974 от 08.11.2013г., постановено от Пловдивския административен съд по адм.д.№ 2954/2013 година.
ВРЪЩА делото на административния съд за продължаване на съдопроизводствените действия по него.
Определението не подлежи на обжалване.